乡镇是连接城市与农村的桥梁和纽带，是县域经济发展的支撑点和增长极。开封作为农业大市，加快乡镇经济社会发展直接影响着乡村振兴战略实施和新型城镇化进程。从乡镇经济社会基本情况统计数据看，开封市乡镇经济发展成效显著，但部分乡镇还存在区域特色性不强、基础建设水平较低等问题亟待解决。本文通过对乡镇经济社会基本情况统计资料进行分析，结合实施乡村振兴战略的总目标，研究开封乡镇经济社会发展过程中遇到的问题，并对如何促进乡镇经济社会发展提出建议。
一、全市乡镇经济社会发展基本情况
2019年末，开封市四县六区共有乡、镇和涉农街道93个，行政区域面积61.22万公顷，耕地面积40.95万公顷，户籍人口509.1万人。
（一）社会事业稳步发展，生活保障日益完善
一是医疗保障体系逐渐成熟，疾病医治有所保障。2019年末，全市乡镇医疗卫生机构3003个，比2018年末增加了1310个；乡镇医疗卫生机构床位数19663张，比2018末年增加311张；执业(助理)医师数8173人，比2018年末增加296人；乡镇居民基本医疗保险参保人数3913864人，比2018年末增加了10959人。医疗保障体系的日益完善，一定程度上为乡镇居民看病减轻了负担。
二是教育、养老体系逐步完善。2019年末，幼儿园、托儿所和小学实现了开封市乡镇全覆盖，幼儿园、托儿所共计1476个，比2018年末增加了177所；小学共计1222所，比2018年末增加了76所；政府举办的养老机构数量达99个，比2018年末增加了14个，有政府举办养老机构的乡镇所占比重77.4%；乡镇居民基本养老保险参保人数2419761人。“老有所依，幼有所教”，乡镇人民生活更加安康、更加幸福。教育和养老的概念更加深入人心，减少了青壮年的后顾之忧，使其工作更加安心。
三是公共设施逐渐完备，居民生活质量不断提升。2019年末，开封市乡镇自来水用户1153634户，比2018年末增加了47157户，通自来水的户数所占比重82.1%，比2018年末增加了2.0个百分点；管道燃气用户201232户，比2018年末增加了54405户，通燃气管道的户数所占比重14.3%，比2018年末增加了3.7个百分点。燃气和水是保障居民生活的关键，大力推进管道燃气和自来水的普及，有效地提高了居民的生活质量。
四是公共服务水平明显提高。金融机构网点374个，公园及休闲健身广场234个，体育场馆61个，剧场、影剧院21个，图书馆879个。随着新农村建设的进一步加快，全市乡镇公共服务已基本能满足广大农民的生活需求，成为活跃繁荣当地经济的助推器。
（二）环境治理得到重视，人居环境有所改善
乡镇的关键在于村庄，村庄环境的状况决定乡镇环境的治理程度。建设好乡镇人居，首先要做到改善村庄的人居，营造“以乡镇带村”“乡镇连市”一体化发展的人居治理模式，改善全体乡镇居民的生活环境。
一是环卫改革不断深入，垃圾集中处理已经基本实现乡镇村全覆盖。垃圾治理工作是近年开展力度最大、成效最好的一项。随着环卫治理逐渐深入村庄，2019年末，绝大部分村的生活垃圾都进行了全部或者部分的集中处理，占比98.9%，比2018年末增加了3.6个百分点，其中垃圾全部集中处理的村占比达到了84.6%，比2018年末增加了4.8个百分点。
二是厕所革命稳步展开，公共厕所修建村增多。2019年末，已有超过半数的村庄修建了公共厕所，所占比重为51.9%，比2018年末增加了5.5个百分点。
三是污水治理工作持续进行，村庄水质有所改善。2019年末，生活污水全部或部分集中处理的村庄数量有所增多，比2018年末增加了4.2个百分点。污水治理的资金来源于政府、村集体、村民自筹和其他，分别占比78.8%、6.7%、11.7%、2.8%。
（三）预算收入不断提高，财政实力逐步增强
2019年，全市乡镇一般公共预算收入共计633760万元，其中预算收入2000万元（含）以下的乡镇12个，2000-5000万元（含）的乡镇45个，5000-10000万元（含）的乡镇21个，10000万元以上的乡镇15个，预算收入最高的乡镇达63820万元。2019年全市乡镇一般公共预算收入平均值较上年提高311万元，预算收入超过平均值的乡镇个数所占比重比上年高1.7个百分点。
图 1：开封市乡镇一般公共预算收入占比情况
（四）农业现代化快速推进，农民收入稳步增长
近年来，开封市进一步夯实“三农”发展基础，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重要途径，不断完善农业基础设施，2019年末，全市共建成高标准农田330余万亩，设施蔬菜11.6万亩左右，大棚18829座。同时积极发展农业农村各种社会化服务组织，不断提高农业生产经营组织化程度。目前全市共有农业企业613家，其中市级以上龙头企业162家；农民合作社14335家，比上年增长16.5%；家庭农场2098家，比上年增长32.4%。全市还拥有乡镇农业技术服务机构共130个，农业技术服务机构从业人员数达1015人。农业新型经营主体进一步壮大，促进了小农户和现代农业发展有机衔接，完善利益联结机制，让农户更多分享产业发展增值收益。
生活富裕是乡村振兴的重要内容，近年从中央到地方不断加强惠农富农政策力度，稳步发展村集体企业，持续促进了农民增收。2019年开封农村集体收入27449万元，比上年增长10.2%，农民人均可支配收入14473元，比上年增长9.7%。
二、存在的主要问题
从整体上看，全市乡镇经济社会发展取得了一定成效，但也存在乡镇财政实力偏弱、产业带动优势不强等问题。
（一）乡镇发展不平衡，差异大
2019年，全市预算收入和支出均超过10000万元的乡镇7个，而预算收入和支出均低于2000万元的乡镇有12个，预算收入小于平均值的乡镇63个，预算支出小于平均值得乡镇62个，预算收入最大值可达63820万元，最小值仅为565万元。
表 1：2018-2019年开封市乡镇一般公共预算支出分布
2019年末，归属于乡镇的规模以上工业企业1136家，平均每个乡镇拥有规上工业企业12.2家，但超过平均水平的乡镇仅有28家，数量不足全部乡镇的三分之一。
第三产业发展也呈现同样态势，全市乡镇共有住宿餐饮企业1603家，超过平均数的乡镇仅有23家，有23个乡镇没有住宿餐饮企业；全市乡镇限额以上企业零售额平均1.88亿元，超过平均数的乡镇仅有14个。
从一般公共预算收入、一般公共预算支出以及工业和第三产业企业分布情况可以看出乡镇发展不平衡、差异大，平均值由少数乡镇拉高，低于平均值的乡镇占多数。
（二）农村人居环境仍需继续改善
1. 污水治理水平仍需提高。人居环境的改善离不开污水的治理。污水的危害巨大，不仅影响村庄附近的水质，对农田土壤和空气质量都有所影响，目前乡镇村污水治理现状不容乐观。2019年末，93个乡镇中仅有361个村庄进行生活污水的全部或部分集中处理，所占比重仅18.9%，其中生活污水全部集中处理的村庄数量仅有185个，所占比重9.7%。仅一成不到的村庄对生活污水进行了全部的集中处理。在没有进行污水处理的村庄中，绝大多数村民会将生活污水不经任何处理直接排放到村庄道路或者是村庄河流中，长期的废水排放会造成道路的脏乱臭，河水中存在大量漂浮物，河道堵塞，河水污染严重。
2. 厕所改革仍需加强。“厕所革命”是人居环境改善重要一环，经过近年大力普及发展，半数以上村庄已经修建公共厕所，居民旱厕改水厕工作也大力推进，但是仍存在一定问题：
一是已经修建的公共厕所缺少必要的维护；
二是部分水冲厕所受供水以及配套设施不完善等影响，使用率不高。这些情况的出现使得部分农户改厕积极性下降。
3. 垃圾集中处理留有“死角”。人居环境的改善与垃圾治理有很大联系，目前垃圾集中处理的改革力度很大，执行效果良好，普及率高。但仍有个别村庄没有对垃圾进行集中处理，村民在田间和道路上随手丢弃垃圾的不良习惯仍然存在，而垃圾集中丢弃处无人管理，形成新的垃圾污染点。
（三）社会保障体系建设放缓
2019年末，城乡居民基本医疗保险参保人数3913864人，比2018年末增加10959人，医疗保险参保人数增加比较缓慢，目前还未做到“全覆盖”参保。医疗机构数量增加在1000个以上，但是医师人数却增加不足300人，医疗床位增加仅300余张，这说明新增加的医疗机构多为社区诊所，而乡镇卫生院存在医师不足，床位不够的问题。2019年末，全市由政府举办的养老机构数量有所增加，但是有政府举办养老机构的乡镇数量有所减少，所占比重下降了11.2个百分点，政府举办的养老机构分布不均匀。
（四）基础公共设施建设有待加强
2019年末使用自来水和管道燃气的户数相较于2018年末都有明显的增加，但是管道燃气的普及率仍然较低。管道燃气的普及有利于提升居民的生活质量，有利于减少因生火做饭导致的消防隐患，减少焚烧秸秆的有害气体。目前还有29个乡镇没有没有公园及健身广场，有76个乡镇没有体育场馆，在经济取得快速发展的情况下，城乡居民的精神生活保障有所欠缺。
三、促进乡镇经济社会发展的几点建议
（一）因地制宜，多渠道发展乡镇经济
经济发展水平直接影响社会发展水平和治理水平，要解决乡镇发展难题，发展经济是重中之重。
一是各县区要加强顶层设计，做好乡镇发展规划，在规划中站位要高、定位要准、谋划要远，要注重规划的系统性、完整性、可行性，因地制宜、注重特色，做好短期、中期及远景规划，不搞“一个模式一刀切”，重点扶持西姜寨乡、洧川镇、长智镇、圉镇镇、葡萄架乡等一批带动力强的特色乡镇、中心乡镇，改善城镇面貌，增强城镇凝聚力。
二是乡镇发展要有产业做支撑，主要产业发展方向要选准，不能求全、求快，要稳扎稳打，距离城区近的可以多发展乡村旅游，离城区远的则可以根据情况发展特色种植养殖。打造西姜寨乡村旅游、厉庄乡食用玫瑰、葡萄架蜜瓜等品牌，通过产业发展带动乡镇发展，以产业发展促进村镇发展。
三是大力发展乡村集体经济、鼓励村级能人大户带头，利用农业合作社、家庭农场等载体，促进农村劳动力、资金、技术、信息等要素的优化配置，逐步壮大村一级经济实力。
（二）多管齐下，改善人居环境
乡镇人居环境是乡村振兴战略的重要一环，人居环境的好坏直接关系着城乡居民的获得感、幸福感。今后要多管齐下，大力改善农村人居环境。
一是切实发挥政府部门的主导作用。改善人居环境要采取切实举措，因地制宜、因村施策、分类治理和逐步改善，不搞一个标准一刀切，既要尽力而为，又要量力而行，可以多出台“以奖代补”的政策，支持农村人居环境整治行动。
二是要群策群力解决治理资金难题。无论是污水治理、厕所革命，还是垃圾集中处理，都需要投入大量资金，仅靠政府部门难以全部承担。今后要加强宣传，树立农村人居环境整治理念，强化村民之间的良性互动，有钱出钱，有力出力，形成共同治理环境、珍惜环境的良好氛围。多发挥乡贤的作用，鼓励乡贤出谋献策，参与到农村人居环境整治过程中来。
三是开展综合治理。在人居环境改善中要注重规划设计，以综合治理替代单一的污染物治理，一体推进农村生活污水处理与水塘整治、村道建设、旧厕改造、绿化、村容村貌改善，小卖部、文化娱乐设施等项目建设。
（三）持续提升农村医疗保障水平
推进标准化乡镇卫生院和村标准化卫生室建设，加强医疗保障投入，提高乡村医疗机构设备水平，推进其运行管理标准化，健全基层医疗卫生机构的组织管理体系，加强规章制度建设和内部管理。同时增加基层医疗机构中高级专业技术岗位比例，重点培养全科专业住院医师，提高乡镇医疗机构人员待遇水平，吸引和留住人才，稳定优化乡村医生队伍。广泛开展健康教育与促进活动，定期组织市县优秀医生开展志愿服务活动，深入农村开展义诊和健康科普讲座，普吉疾病防治、日常急救、科学饮食等健康知识，促进乡村居民养成科学文明健康的生活方式和卫生习惯。加大医疗保险的宣传力度，向村民中集中宣传城乡居民医疗保险，动员村民积极主动，自愿参保。做到“人人知保，人人愿保，人人参保”。
（四）拓展完善农村养老体系
对于目前薄弱的养老产业、不合理的养老机构分布，建议：
一是加大对于养老机构的资金投入，建设幸福院、日间照料中心、托老所、老年活动站等多种形式的养老服务设施，调整养老机构的分布结构，提高养老机构保障能力。
二是有条件的乡镇卫生院等医疗机构开设老年医疗护理服务特色科室，逐步提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，医养结合。
三是鼓励社会资本对闲置学校、农村集体房屋及其他可利用的社会资源进行整合改造，发展农村康养项目，提供适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、精神慰藉、健康服务等。
（五）加快推进基础设施建设
对于管道燃气、自来水还没有覆盖的村庄要加快进度，保证村民基本的现代生活需求。另外要注重加强乡镇综合文化站、村综合文化服务中心建设，健全乡村公共文化服务体系，提高人民生活质量，建设美丽和谐乡镇。
